Výdaje vládních institucí - 1995-2007

Cílem této krátké tematické analýzy je poskytnout některé základní informace o výdajích vládních institucí. Reaguje na zájem laické veřejnosti o to, jak jsou užity její daně, i na některá nedorozumění s tím spojená. Přitom výdaje vládních institucí mohou sehrát významnou roli v současné ekonomické situaci – pozitivní nebo negativní .

Stručný popis výdajů

Sektor vládních institucí zahrnuje celou řadu institucí: organizační složky státu (např. ministerstva). územní samosprávné celky (např.kraje a obce); státní fondy a jiné mimorozpočtové fondy, veřejné vysoké školy a výzkumné instituce, příspěvkové organizace (podle 50% kriteria úhrady provozních nákladů z vlastních tržeb) a zdravotní pojišťovny spravující všeobecné zdravotní pojištění. Sektor se svou činností podílí se na tvorbě HDP a v ýdaje vládních institucí jsou významnou položkou domácích výdajů.


Graf 1: Hrubé domácí výdaje (b.c.)

Pramen: roční národní účty, ČSÚ


Z grafu mj. vyplývá, že výdaje vládních institucí rostly v analyzované období 1995 až 2007 o 8 p.b . rychleji, než výdaje domácností, což bylo způsobeno zejména zpomalením růstu výdajů domácností kolem roku 2000 (přírůstek v období 2000 až 2007 činil 47%, za celé období 127 %) a zrychlením vládních výdajů po roce 2000 (přírůstek v období 2000 až 2007 činil 56 %, za celé období 135 %).

Ve struktuře užití těchto běžných vládních výdajů, které slouží pro tzv. individuální a kolektivní spotřebu, rostla tzv. kolektivní spotřeba rychleji (přírůstek za celé období byl 143 %) než tzv. individuální spotřeba (přírůstek 127 %) .


Graf 2: Výdaje vládních institucí na konečnou spotřebu (b.c.)



Výdaje na individuální spotřebu, jsou výdaji vládních institucí na výrobky a služby pro různé sociální skupiny obyvatelstva (studenty, nemocné, nezaměstnané apod.). Mýtus spočívá v tom, že jde o bezplatné služby . Ale v ekonomii není nic zadarmo; obyvatelstvo nehradí tyto služby přímo, nýbrž zprostředkovaně ze svých daní a výdaje jsou pak rozdělovány na principu solidarity, tj. těm, kteří je podle zákonem stanovených pravidel užívají. Největšími položkami jsou výdaje na vzdělání a zdraví . V roce 2007 tvořily 39 % resp. 51 % všech výdajů vládních institucí na individuální spotřebu, zbývajících 10 % byly výdaje na sociální péči, rekreaci a kulturu. Čím vyšší jsou výdaje státu na vzdělání a zdraví, tím nižší - za jinak stejných podmínek - mohou být přímé výdaje domácností na tyto položky (např. diskutované poplatky u lékaře či školné), a tím vyšší musí být daně resp. příspěvky na pojištění. Výdaje na zdravotnictví vzrostly v letech 1995 až 2007 o 145 %, na školství o 110 %. (Výdaje státu, konkrétně výdaje na zdraví a vzdělání, jsou ovšem ve skutečnosti zhruba dvojnásobné; položka individuální spotřeby nezahrnuje výdaje typu dotace nemocnicím a školám, které lze nalézt v ostatních běžných výdajích vládních institucí.)


Graf 3: Výdaje vládních institucí na individuální spotřebu (b.c.)

Pramen: Hlavní agregáty vládních institucí, ČSÚ


Výdaje na kolektivní spotřebu naproti tomu jsou výdaji na veřejné statky, neboli výdaje na tzv. nedělitelné služby, které slouží všem bez rozdílu. Sem patří výdaje na obranu a bezpečnost, výdaje na různé služby, veřejností nepřesně nazývané „komunální“, ale také výdaje na vědu a výzkum a konečně vlastní výdaje veřejné správy. Výdaje agregátu „veřejná správa, obrana a bezpečnost vzrostly v analyzovaném období víc než 2,5krát, z toho výdaje veřejné správy více než šestkrát. ²


Graf 4: Výdaje vládních institucí na kolektivní spotřebu (b.c.)


Základem výdajů vládních institucí je jejich disponibilní důchod. Případný převis výdajů nad disponibilním důchodem je pak kryt půjčkami (viz níže).

Celkové výdaje vládních institucí představují ovšem podstatně vyšší podíl celkových domácích výdajů. Zahrnují i dotace a ostatní běžné transfery veřejným a soukromým podnikům a do zahraničí, významnou položku peněžních transferů obyvatelstvu (především starobní důchody) aj. – a kapitálové výdaje, tj. tvorbu kapitálu a kapitálové transfery nefinančním veřejným a soukromým podnikům. Přerozdělováním tak prochází ekvivalent 42,6 % konečných domácích výdajů.


Analýza výdajů vládních institucí

Výdaje vládních institucí lze hodnotit podle několika odlišných kriterií; všechna mají svůj analytický význam, své oprávnění. Prvním z kriterií je míra zadlužení, dalšími míra předurčenosti, míra solidarity a míra nákladovosti. Všechna uvedená kriteria budou stručně analyzována:

• míra zadlužení

Rychlý růst celkových výdajů vládních institucí svědčí mj. o rostoucí roli vládních institucí, které rozhodují o alokaci stále větších finančních objemů (čímž samozřejmě není řečeno, že je samy spotřebovávají). Za dvanáct let vzrostly tyto výdaje v běžných cenách dvaapůlkrát.


Graf 5: Celkové výdaje vládních institucí a zadlužení


Významným kriteriem hodnocení je míra zadlužení, neboli fakt, že příjmy vládních institucí nekryjí výdaje. Z grafu 5 je zřejmé, že po celé analyzované období byl rozdíl v nezanedbatelné míře kryt dluhovými nástroji, tj. přijatými půjčkami a emisí dluhových cenných papírů. (Růst zadluženosti byl ovšem mimo jiné ovlivněn i převedením některých společností do sektoru vlády, jakými byly transformační instituce nebo Správa železniční dopravní cesty s celým objemem dluhu od Českých drah, a dále realizovanými státními garancemi nebo finančním leasingem bojových letounů v roce 2005). Výše těchto prostředků meziročně rostla do maxima v roce 2001, posléze díky rychlému růstu HDP se jejich roční objem snižoval.

Kumulovaný vývoj (dluh) dokumentují údaje o notifikovaném vládním dluhu (srovnatelné údaje jsou k dispozici od roku 2000). Ten, jako procentní ekvivalent HDP, po roce 1999 prudce narostl, po roce 2003, mj. i díky relativně vysoké dynamice HDP, se mírně snižoval, přesto představoval v roce 2007 ekvivalent 68 % všech výdajů vládních institucí a dosáhl téměř 28 % HDP. Nicméně míra zadlužení je v mezinárodním srovnání jedna z nejnižších.

• míra předurčenosti

Výdaje vládních institucí jsou limitovány i z jiného úhlu; často skloňovaným pojmem jsou tzv. mandatorní výdaje, tzn. výdaje, které jsou více méně předurčeny. Lze je rozdělit do několika skupin.

Základní skupinou jsou výdaje, které předurčuje zákon. Především jde o již zmíněné tzv. sociální transfery, v nichž nejvyšší a rychle rostoucí položkou jsou dávky důchodového pojištění. Podstatně menší ale nezanedbatelnou skupinou jsou další výdaje vyplývající ze zákona, např. platby státu do zdravotního pojištění, ale také výdaje na tzv. dluhovou službu. Konečně jde o výdaje vyplývající ze smluvních závazků, mj. platby mezinárodním organizacím a odvody do rozpočtu EU. (Mohli bychom přiřadit výdaje na projekty financované ze strukturálních fondů EU, jejichž realizace je podmíněna pravidly spolufinancování.)


Graf 6: Mandatorní výdaje a dluhová služba

Pramen: MF


Mandatorní výdaje se zásadním způsobem podílí na výdajích státu, v roce 2007 představovaly více než 37 % celkových výdajů vládních institucí, ovšem ekvivalent 63 % vládních výdajů na konečnou spotřebu, zatímco v roce 1995 to bylo 32 % celkových výdajů a 77 % výdajů na spotřebu Odráží to samozřejmě některé objektivní tendence, jako je stárnutí populace, i nezanedbatelnou roli solidarity (za pozornost stojí např. změny v roce 2006), ale také např. rychle rostoucí břemeno dluhové služby, která se ze „zanedbatelných“ 2,6 mld Kč v roce 1995 zvýšila na 33,9 mld Kč v roce 2007, čili třináctkrát, přičemž v podstatě představuje pouze úroky z krytí rostoucího dluhu, nikoliv jeho splácení. V praxi to však znamená, že mandatorní výdaje dlouhodobě omezují prostor pro jakoukoliv aktivní fiskální politiku, ³

• míra solidarity

Jak už bylo řečeno dříve, jedním z důvodů výdajů vládních institucí je solidarita mající důležité místo v moderní společnosti. Uplatňuje se u výdajů na individuální spotřebu. Záleží mj. na veřejné volbě, jak velká míra solidarity je akceptována a vtělena do zákonů. V tomto smyslu jde o politické kriterium.

Výdaje na tzv. individuální spotřebu ovšem nelze redukovat na „solidaritu“, neboť nejsou jen „pomocí potřebným“, ale též - alternativním - způsobem financování účelných, všeobecně prospěšných aktivit. Míru solidarity, jak byla vymezena, lze nejsnáze dokumentovat na relaci výdajů domácností a výdajů vládních institucí u dvou rozhodujících položek – na zdraví a na vzdělání, které tvoří 51 resp. 39 % celkových výdajů na vládních institucí na individuální spotřebu. (Zbývajících 10 % jsou individuální výdaje státu sociálního charakteru, na kulturu a rekreaci a na bydlení, tedy relativně malá položka.)


Graf 7: Relace výdajů domácností k výdajům vládních institucí


Na rostoucích výdajích české společnosti na zdraví a vzdělání se domácnosti podílejí relativně málo, relace jejich výdajů k výdajům vládních institucí na tyto oblasti jenom potvrzuje, co je známo , vysokou míru solidarity. Z grafu 7 je však zároveň zřejmé, že angažovanost přímých výdajů domácností roste; u výdajů na zdraví relativně vzrostla od roku 2003 - po letech více méně stabilního podílu - z výchozích 12% na 18%, čili během čtyř let o 6 p.b. Podstatně nižší relace přímých výdajů domácností na vzdělání roste soustavně a v roce 2007 dosáhla 8 %, čili za dvanáct let se víc než zdvojnásobila. Lze to interpretovat také tak, že rostoucí zátěž tzv. mandatorních výdajů se částečně přesouvá na domácnosti.

• míra nákladovosti

Primárním smyslem existence vládních institucí je zabezpečit fungování státu, veřejné správy. Výdaje s tím spojené jsou výdaji na tzv. kolektivní spotřebu. Zabezpečení těchto funkcí může být různě nákladné; záleží na racionalitě veřejné správy. Přitom je zřejmé, že čím vyšší jsou tyto náklady, tím více snižují konečnou spotřebu domácností i investice soukromého sektoru. Jde především o ekonomické kriterium.

Ani hodnocení výdajů na kolektivní spotřebu nelze ovšem redukovat na „náklady“, neboť tyto výdaje jsou také funkcí „velikosti státu“, úlohy, která byla svěřena do kompetence státu, a zde jsme opět u politického rozhodnutí.

Míru nákladovosti lze měřit různým způsobem, následující graf ji vyjadřuje jako relaci výdajů na veřejnou správu k celkovým výdajům vládních institucí, které zde aproximují „výkon“ veřejné správy (neboť o celkových - rostoucích - výdajích je třeba rozhodnout, alokovat je, administrovat atd.). Jiným kriteriem může být relace náhrad zaměstnancům k celkovým výdajům vládních institucí nebo počet zaměstnanců na jednotku výdajů vládních institucí.

Z grafu 8 vyplývá, že míra nákladovosti jako relace výdajů na veřejnou správu k celkovým výdajům, které vládní sektor obsluhuje, se dlouhodobě významněji nemění. Za zmínku stojí zvýšení míry nákladovosti po volbách 2002 (spojené s rychleji rostoucími celkovými výdaji vládních institucí) a její zřetelné snížení a stagnace v dalších letech. Počet zaměstnanců potřebný k obsluze jednotky celkových výdajů ovšem dlouhodobě klesá. Z grafu vyplývá, že v roce 2007 „obsluhovalo“ necelých 20 pracovníků 100 mil Kč výdajů vládních institucí, zatímco v roce 1995 to bylo 50 pracovníků. Relace náhrad zaměstnancům k celkovým výdajům spíše kolísá (tuto křivku graf nezobrazuje).

Graf tak nabízí zajímavé implikace. Výkon veřejné správy byl v posledních letech méně nákladný než v devadesátých letech a zejména než na počátku současné dekády. Relativní počet zaměstnanců sice dlouhodobě klesá, rostou však ostatní výdaje - mezispotřeba, tj. výdaje na energie, na vybavení výpočetní technikou, která zvyšuje produktivitu pracovníků veřejné správy, ale také rychle rostoucí výdaje na „outsourcing“, čili nákup služeb vč. externích prací na návrzích dokumentů a zákonů, který sice šetří náklady na zaměstnance, ale zpravidla je nákladnější.


Graf 8: Relace výdajů na veřejnou správu a počtu jejích zaměstnanců k celkovým výdajům vládních institucí ⁴




Shrnutí

Z této krátké analýzy vyplývá,

• prudký nárůst vládního dluhu po roce 1999, který se postupně zpomaloval především díky rostoucímu výkonu ekonomiky,
• růst mandatorních výdajů, zejména sociálních, který byl z menší části zpomalován vyšší účastí domácností na výdajích na zdraví a vzdělání,
• nákladovost veřejné správy nerostla, příznivě se vyvíjel relativní počet pracovníků, ovšem za cenu rostoucích nákupů služeb pro veřejnou správu.

---

¹ Údaje za rok 2008 nejsou v tuto chvíli definitivní, proto je neuvádíme
² Výdaji veřejné správy se zde rozumí výdaje na „všeobecnou veřejnou správu“ podle OKEČ 751 + 753, výdaji na obranu a veřejný pořádek výdaje OKEČ 752
³ Mandatorními výdaji se podrobněji zabývala např. již studie D. Dubské: Mandatorní výdaje státního rozpočtu jako riziko vnitřní rovnováhy české ekonomiky, ČSÚ, 2004
⁴ Míra nákladovosti: relace výdajů na veřejnou správu (podle COFOG) k celkovým výdajům vládních institucí - levá osa
míra obslužnosti: relace počtu zaměstnanců (OKEČ 75) k celkovým výdajům vládních institucí – pravá osa. (Vhodnější křivka (OKEČ 751+753, tzn. bez obrany a bezpečnosti není dostupná pro celé období, pro období od roku 2000 rovněž klesá ale pomaleji než křivka pro celou OKEČ 75.)

---

Zpracoval: Ing. Václav Kupka, CSc.
analytik
útvar statisticko-ekonomických analýz ČSÚ
tel.: 274 054 248, e-mail: vaclav.kupka@csu.gov.cz