Silný růst ekonomiky české veřejné finance výrazně nevylepšil - 2006

 

Česká republika splnila pro rok 2006 maastrichtské kritérium fiskální stability poté, co dluh vládního sektoru se – jako již několik let -, pohyboval na polovině předepsaného limitu a deficit veřejných rozpočtů se dostal poněkud překvapivě těsně pod předepsanou hranicí. Tento výsledek je pozitivní z pohledu poměrné výše předchozích schodků, ovšem s ohledem na silný růst české ekonomiky ho nelze pokládat za úspěch. Mimoto se nic nezměnilo na faktu, že riziko vnitřní nerovnováhy je vysoké a udržitelnost českých veřejných financí, s případnou absencí reforem, sporná. Česká ekonomika by musela růst v dalších třech letech stále pětiprocentním tempem, aby se deficit rozpočtu bez reforem dostal pod stamiliardovou hranici. A to jen v případě, že by po uvedenou dobu nebyly přijaty žádné návrhy dále zvyšující povinné výdaje státu a za cenu rezignace na plnění dohody s Evropskou komisí o trajektorii snižování relativních rozpočtových schodků.
 
Největším rizikem pro vnitřní rovnováhu české ekonomiky související s veřejnými financemi ¹ je riziko z prodlení.
 
Potřeba vládního sektoru České republiky být financován od jiných subjektů – neboť i tak lze definovat jeho rozpočtový deficit -, byla pro rok 2006 vyčíslena na 94,485 mld. korun, což představuje 2,9 % docíleného nominálního HDP ² . Údaj z hlášení o této výši čistých výpůjček vládního sektoru zpracovaného ČSÚ metodikou národních účtů podle pravidel ESA 95 potvrdila také Evropská komise, stejně jako výši upravených rozpočtových schodků za léta 2003-2005 (graf 1).
Ke stlačení deficitu pod 3 % HDP, jak je předepsáno v konvergenčním kritériu, došlo během období 1995-2006 poprvé v roce 2004 (2,9 % HDP), v roce 2005 činilo upravené saldo 3,5 % HDP. Konvergenční program na rok 2005 počítal dokonce se schodkem ve výši 4,8 % HDP a konečnou příznivější skutečnost ovlivnil v daném roce, oproti předpokladům uvedeným v tomto programu, lepší výběr daní.
Nejhlubších schodků veřejných rozpočtů dosahovala česká ekonomika v roce 2002 (-6,8 % HDP) a 2003 (-6,6 % HDP).
 
V roce 2006 zvyšovaly deficit především státní finance…
 
V roce 2006 byl deficit vládního sektoru České republiky negativně ovlivněn především hospodařením státních financí, tj. v metodice ESA 95 deficitem centrální vlády – její schodek v poměru k HDP ve výši 3,1 % byl dokonce hlubší než celkový schodek vládního sektoru (2,9 %). Tento jev byl podle dosažitelných dat  pozorovatelný předtím jen v roce 2005 a také počátkem druhé poloviny 90. let, kdy bylo negativní saldo státní rozpočtu v poměru k HDP podstatně horší než i tak relativně hluboký deficit celého vládního sektoru. V letech 2001-2005 schodek státních financí sice stále dominoval deficitu veřejných rozpočtů, nicméně „zbytek“ vládního sektoru dociloval příznivějších poměrů, takže výsledkem bylo vylepšené negativní saldo financí celého vládního sektoru vyjádřené jako procento HDP ve srovnání s obdobným poměrem počítaným pouze pro finance státu.
Schodek státního rozpočtu jako rozhodující příčina deficitu veřejných financí se v roce 2006 proti roku 2005 zhoršil v důsledku nižších než očekávaných výběrů přímých daní a vyšší dynamiky výdajů. Ty převýšily příjmy o 97,3 mld. korun, takže saldo bylo proti rozpočtu větší o 13,6 mld., proti skutečnosti 2005 dokonce o 40,9 mld. korun. Jeho poměr k nominálnímu HDP dosáhl 3,1 % (v roce 2005 to bylo 1,9 %).
  
Tempo růstu výdajů státu převýšilo tempo růstu jeho příjmů
 
Příjmy z daní ³ jako klíčové příjmy státního rozpočtu byly jako celek vyšší oproti skutečnosti roku 2005 o 4,1 % na 802 mld. korun, přičemž na tomto růstu participovalo především pojistné na sociální zabezpečení (+7,2 %) ve výši 333,8 mld. korun. Samotné daňové příjmy  (bez pojistného) stouply pouze o 1,9 % na 468,2 mld. korun. Tohoto výsledku bylo dosaženo při poklesu výběru přímých daní, když inkaso daní z příjmů právnických osob bylo oproti roku 2005 nižší o 4,8 % a inkaso daní z příjmů fyzických osob kleslo o 3,3 %. Daně z příjmů právnických osob( 95,5 mld. korun) tak nepřekonaly stomiliardovou hranici jako v roce  2005, daň z příjmů fyzických osob (91,7 mld. korun) byla meziročně nižší o 3,1 mld. korun. Ambiciozní očekávání rozpočtu také nebyla naplněna – dosažená skutečnost roku 2006 byla oproti rozpočtu nižší jak v případě samotných daňových příjmů, tak i pojistného na sociální zabezpečení. Projevilo se zde mírně zpomalující tempo růstu HDP v meziročním vyjádření (7,4 % v 1. čtvrtletí proti 5,8 % ve 4. čtvrtletí).
Výdaje rozpočtu převýšily bilion korun a měly oproti příjmům rychlejší dynamiku – stouply proti roku 2005 o 10,6 % na 1020,6 mld.  Přestože rozpočet na rok 2006 počítal s jejich růstem o více než 50 mld. korun, skutečný zvýšení bylo téměř dvojnásobné a dosáhlo 97,8 mld. korun. Běžné výdaje přesahující devět desetin celkových výdajů stouply meziročně o 8,5 % na 912,1 mld. korun, kapitálové výdaje s podstatně nižší váhou v rozpočtu vzrostly o třetinu na 108,5  mld. korun.
 
Mandatorní výdaje státního rozpočtu znovu na vzestupu…
 
V roce 2006 znovu vzrostly  podíly mandatorních výdajů ⁴ měřené v poměru k ekonomickému výkonu země a také v poměru k velikosti příjmové a výdajové strany státního rozpočtu. Ty má stát za povinnost vyplácet podle přijatých zákonů či jiných smluvních závazků. Jedná se o důchody, nemocenské dávky a státní sociální podpory, platby státu do zdravotního pojištění, výdaje na dluhovou službu, podpora stavebního spoření, příspěvky politickým stranám, příspěvky k penzijnímu připojištění, podpora exportu, hypoték či transfery mezinárodním organizacím. Podíly těchto výdajů na příjmech a výdajích rozpočtu se v období 2003 až 2005 dařilo postupně snižovat - jestliže v roce 2003 tvořily 61 % příjmů rozpočtu a na výdajích participovaly z 53 %, v roce 2005 činily příslušné podíly 54 %. resp. 51 %. Ovšem rok 2006 znamenal opětovný růst podílů na 57 % příjmů a 53 % výdajů.
Skokový růst mandatorních výdajů v souvislosti s novými sociálními dávkami (např. porodné a rodičovský příspěvek) ve schváleném rozpočtu na rok 2007 katapultoval podíly mandatorních výdajů na hranici tří pětin výdajů rozpočtu, tedy na vyšší podíl než v roce 2003.
 
…stejně jako  quasi mandatorní výdaje
 
Kromě povinných výdajů dané zákonem či příslušnými smlouvami, mezi nimiž dominují sociální transfery, však stát vydává peníze také na tzv. quasi mandatorní výdaje, které sice nejsou právně zakotveny, ovšem stát se jich zříci nemůže. Patří do nich zejména platy zaměstnanců rozpočtové a příspěvkové sféry, výdaje na obranu či investiční pobídky - prorůstový charakter má jen malá část  quasi mandatorních výdajů. V roce 2006 se podílely na výdajích státního rozpočtu více než pětinou (22 %) a zhruba stejným procentem participovaly na jeho příjmech (23,9 %). Jejich podíl na nominálním HDP činil 6,6 %.
Pro vývoj posledních let je tak typické, že státu zbývá jen necelá pětina příjmů státního rozpočtu na financování rozvoje, protože dohromady podíl mandatorních a quasi mandatorních výdajů ve státním rozpočtu České republiky dosahuje kolem 80 % jeho příjmů.
 
Pozitivní korekce silným růstem ekonomiky
 
Povinné výdaje rozpočtu k HDP by dosahovaly ještě vyšších poměrů, pokud by býval silný růst české ekonomiky od roku 2003 tento ukazatel pozitivně nekorigoval. V roce 1995 činil podíl mandatorních výdajů na příjmech rozpočtu 44 % a na výdajích 44,8 %. V roce 2007 tyto podíly stoupnou podle odhadů ČNB na zmíněných 66 %, resp. 60 %. Zprostředkovaně tak lze konstatovat, že sociální stát v ČR posílil.
Mandatorní výdaje jsou obrovskou zátěží vládních výdajů. Klíčové položky mandatorních výdajů, to znamená sociální transfery a z nich zejména dávky důchodového pojištění, budou v průběhu doby díky demografickému vývoji klást stále vyšší nároky na výdaje státu, i v případě zamýšlených parametrických změn důchodového systému.
 
K nové akceleraci zákonných mandatorních výdajů dojde v roce 2007
 
Koketérie s přízní voličů před sněmovními volbami na jaře roku 2006 měla výrazný vliv na velikost zákonných mandatorních výdajů státního rozpočtu na rok 2007 (jejich růst byl v době projednávání rozpočtu odsouhlasen bez toho, aniž by byly již přijaty příslušné zákony). Kromě toho, že mandatorní výdaje budou zřejmě atakovat hranici dvou třetin příjmů státního rozpočtu, může rok 2007 přinést negativní aspekt v souvislosti s plněním konvergenčního kritéria – ČR pravděpodobně poprvé nesplní cíl z tzv. procedury při nadměrném schodku (ta byla s ČR zahájena po vstupu do EU v roce 2004 a jsou v ní zakotveny cíle vlády týkající se snížení deficitu pod hranici 3 % HDP). ČR tak nebude schopna snížit deficit veřejných financí, na němž se dohodla s Evropskou komisí. Odhadovaná skutečnost pro rok 2007 ve  výši 4 % HDP je vyšší než dohodnutý cíl pro tento rok (-3,3 % HDP). V důsledku toho ČR poruší namodelovaný proces snižování deficitu veřejných financí.
 
Stabilizace vládního dluhu?
 
Hrubý konsolidovaný dluh vládního sektoru České republiky v relativním vyjádření se zdá být v časové řadě od roku 2003 stabilizován okolo hranice 30 % nominálního HDP. Udržení tohoto relativně příznivého poměru je však umožněno - při rychlém nominálním zvětšování dluhu -, silným růstem české ekonomiky. Při sestupné fázi ekonomického cyklu však může nastat, pokud jde o poměrnou výši dluhu, problém.
Hrubý konsolidovaný vládní dluh ČR dosáhl v roce 2006  celkem 973,0 mld korun, což představovalo 30,4 % HDP. Tento poměr znamená úroveň dluhu nacházející se výrazně pod hranicí maastrichtského kritéria pro přijetí eura (60 % HDP). ČR tak patřila v roce 2006 z tohoto pohledu k nejméně zadluženým zemím unie.
Dynamika dluhu vládního sektoru České republiky je však velmi rychlá (v roce 2003 činil dluh 775,0 mld. korun). V průměru za roky 1998-2006 stoupal dluh vládního sektoru ročně o 17,6 %, státní dluh pak o 18 %. Vůbec nejrychleji stoupala zadluženost vládního sektoru v období 2000-2002 v důsledku potřeby řešit zátěž nákladů transformace – dluh vlády se v letech 2000 a 2002 zvýšil o téměř pětinu (+19,1 %, resp. +18,7 %) a v roce 2001 dokonce o 45,9 %. V té době vrcholila sanace úvěrových portfolií největších bank a některých významných nefinančních podniků (České dráhy). 
Od roku 2002 tempo růstu dluhu klesá, očekávání pro rok 2007 počítají opět s mírným meziročním nárůstem. Poslední makropredikce ministerstva financí  z dubna 2007 odhaduje, že hrubý konsolidovaný dluh vlády stoupne v roce 2007 na 1074,2 mld. korun, tj. 31 % očekávaného HDP v nominálním vyjádření. K růstu o zhruba desetinu má dojít v důsledku rychlejšího zvýšení státního dluhu.
 
Riziko růstu dluhu nepředstavují jen schodky státního rozpočtu
 
Přestože deficity státního rozpočtu jsou rozhodujícím negativním faktorem zvyšujícím vládní dluh, také ostatní složky dluhu sebou nesou několik potenciálních rizik. Zdravotní pojišťovny sice opticky nejméně zatěžují dluh vládního sektoru (jejich závazky vůči zdravotnickým zařízením nejsou jeho součástí), ovšem systém zdravotního pojištění je nevybilancovaný a není schopen s využitím pouze vlastních zdrojů udržet dlouhodobou rovnováhu. Mimorozpočtové fondy jsou vystaveny riziku, že jejich vlastní zdroje, které se rovněž používají k financování jejich deficitů, budou slábnout. U dluhu územně samosprávných celků (86,7 mld. korun v roce 2006) se předpokládá rozpočet mírný růst.
Český vládní dluh v poměru k HDP není ve srovnání s některými evropskými zeměmi vysoký, jak již bylo zmíněno. Jeho dynamika byla citelně zpomalovaná vysokým inkasem privatizačních příjmů. Ty se však v budoucnu ztenčí vzhledem k tomu, že prodej státních podílů se z velké části vyčerpal. Navíc například schválený prodej části 7% podílu v elektrárenské společnosti ČEZ znamená v podstatě jen akutní řešení při nedostatku prostředků na běžné výdaje státního rozpočtu (od prodeje zmíněné části akcií jedné z nejkapitalizovanějších společností střední Evropy se očekává při současné ceně na pražské burze cenných papírů přínos převyšující 37 mld. korun, což stačí na zdrojově nekrytých 31 mld. korun rozpočtu roku 2007). 
Jedinou cestou ke zmírnění dluhu v budoucnu je tak oblast deficitů, které tento dluh generují. Bez příjmů z privatizace bude mít vývoj deficitů přímý vliv na dluh.
 
Vládní dluh je udržován na přijatelné úrovni také díky ekonomické konjunktuře
 
Kromě přínosů z privatizačních příjmů pocházejících z prodeje státních podílů ve velkých firmách - v roce 2005 tyto prodeje samy o sobě snížily vládní dluh definovaný v poměru k HDP o 3,5 p.b. -, přispívá ke stabilizaci podílu vládního dluhu na HDP také silný ekonomický růst. Podle propočtů ministerstva financí přispěje přírůstek nominálního HDP dosahovaný v intervalu mezi 6-7,5 % ročně ke snížení vládního dluhu v poměru k HDP zhruba o 2–2,5 p.b. Růst české ekonomiky tak zčásti eliminuje narůstání podílu  vládního dluhu na HDP, které plyne ze zvětšujících se deficitů veřejných rozpočtů.
Zmíněný efekt však může rovněž pozbýt svého vlivu poté co ekonomika zpomalí.
 
Česká ekonomika operovala již v roce 2006 nad svým potenciálem
 
Na trend zpomalení ekonomického růstu ukazují i meziroční tempa reálného HDP v jednotlivých čtvrtletích roku 2006 (ze 7,4 % v prvním kvartále po 5,8 % v posledním čtvrtletí).
Rovněž pracoviště odhadující růst potenciálního produktu ekonomiky ČR - od roku 2000 dochází k výrazné akceleraci jeho tempa, které se ve druhé polovině roku 2006 pohybovalo kolem 5 % -, nepovažují za udržitelnou situaci, kdy by ekonomika mohla operovat ve střednědobém horizontu  tak vysoko nad úrovní potenciálního produktu, jako tomu bylo v první polovině roku 2006. Tehdy, po uzavření produkční mezery, k níž došlo v roce 2005, se výkon ekonomiky pohyboval zhruba 1 % nad svým potenciálem.
Největší vliv na silně rostoucí potenciální produkt měla souhrnná produktivita výrobních faktorů. Ta má sice i nadále zvyšovat svůj příspěvek k tempu potenciálního růstu (očekávají se i pokračující efekty ze vstupu země do EU a také rostoucí zaměstnanost), ale některá rizika mohou naopak růstový potenciál české ekonomiky omezit. Kromě vývoje veřejných financí k nim lze zařadit i rizika tržní (např. vývoj cen některých komodit).
 
Kde leží největší rizika vnitřní nerovnováhy české ekonomiky ve fiskální sféře
 
Největší rizikem pro vnitřní rovnováhu české ekonomiky související s veřejnými financemi je riziko z prodlení. Expanzívní charakter výdajů na důchody je vyvolán stárnutím populace - dávky důchodového pojištění stouply ze 186,9 mld. korun v roce 2000 na 263,5 mld. korun v roce 2006 a rozpočet na rok 2007 projektuje 288,3 mld. korun. Stárnutí však z fiskálního pohledu zasahuje i oblast zdravotnictví a dalších sociálních výdajů. Nedostatečná reakce na tento vývoj by si v budoucnu vynutila vyšší danění a výdajové redukce masivního charakteru.
Riziko stále dražší obsluhy dluhu (úroky) je rovněž reálné. Objem úrokových plateb vzhledem k novým emisím dluhopisů dále vzrostl (výdaje na dluhovou službu v roce 2000 činily 17,4 mld. korun, v roce 2006 pak 33,9 mld. a pro rok 2007 je na úroky ze státního rozpočtu vyčleněno 40,4 mld. korun). S alokací dluhu však není problém, protože poptávka po něm vzhledem k dobrému ratingu České republiky je vesměs vyšší než nabídka (např. už v letech 2000-2004 s vysokou potřebou financování transformačních dluhů byl při aukcích poptáván objem o 100 až 150 % převyšující objem v nabízených emisích). Riziko z negativního vývoje na dluhopisovém trhu tedy není vysoké.
Případné snížení deficitu veřejných rozpočtů reformními kroky by znamenalo pochopitelně i nižší potřebu financování. Pokud by se například podařilo zlepšit v roce 2008 deficit o 35-45 mld. korun, vychází podle modelů z finančních trhů, že výnosy indikující spread u desetiletých vládních bondů ČR oproti těmtýž v EU, by byly o 20-30 bazických bodů nižší ve srovnání se situací, že by deficit veřejných rozpočtů zlepšen nebyl.
 
Závěr
 
Lékem na české veřejné finance budou dlouhodobé koncepční reformy  založené na konsensu celého spektra politických stran, protože jednorázové škrty na výdajové straně státního rozpočtu budoucí fiskální rovnováhu nezajistí. Česká ekonomika má totiž v sobě zabudován sklon k prohlubování fiskálních deficitů, daný především strukturou výdajů státního rozpočtu a demografickým vývojem v České republice. Díky politickým nedohodám prakticky po celé desetiletí nedošlo ke konsolidaci. V roce 2006 přijatý návrh státního rozpočtu na rok 2007 počítal jak na příjmové tak výdajové straně s novelami zákonů, které ještě nebyly přijaty a zohledněné poslanecké iniciativy ve volebním roce byly v rozporu nejen s limity, k nimž se ČR zavázala v Konvergenčním programu, ale i s vnitřními výdajovými  limity rozpočtu.
Je nepochybné, že české veřejné finance zakládají vnitřní nerovnovážné tendence. Ani silný ekonomický růst posledních dvou let nedokázal  vnitřní nerovnováhu snížit výrazně (zatímco v EU 25 i v EU 15 k tomu v letech 2005 a 2006 došlo při podstatně nižším růstu HDP ve srovnání s Českou republikou). Za předpokladu, že by vystřídala výdajovou expanzi rozpočtu roku 2007 výdajová fiskální restrikce, mohlo by se omezení výdajů promítnou t do nižší poptávky. Důsledkem by byl nižší tlak na růst cen a tím také na růst úrokových sazeb. Zamýšlená fiskální restrikce tak nemusí mít nutně za následek i restrikci měnovou.
Samostatná měnová politika je v současné době – a bude zřejmě i v nejbližších letech -, přínosem pro přibližování země k ekonomické úrovni v EU. Mířit fiskálním a měnovým mixem na udržitelnost veřejných financí je nezbytné. Nikoli však pouze hledáčkem rychlého přijetí eura.     
 
 
Ing. Drahomíra Dubská, CSc.
analytička
odd. makroanalýz ČSÚ
tel. 2 7405 4041
e-mail: drahomira.dubska@csu.gov.cz
 

---

¹ Pojem veřejné finance, resp. veřejné rozpočty, zahrnuje podle metodiky národních účtů rozpočty všech institucí zahrnutých do sektoru vládního institucí
² Zdrojem dat o deficitu a dluhu vládního sektoru za ČR příp. další země je v této analýze především Eurostat s potvrzenými údaji z notifikace deficitu a dluhu zpracovaného ČSÚ podle ESA 95. Ministerstvo financí vykazuje schodek a dluh podle metodiky MMF Government Financial Statistics. Zachycuje účetní operace rovněž i na akruální bázi (transakce a ostatní ekonomické toky jsou zaznamenávány v okamžiku, kdy se ekonomická hodnota vytváří, transformuje a zaniká a také tehdy, když se pohledávky a závazky zvyšují, zanikají nebo transformují ). Zahrnuje tak všechny události, které mají vliv na finanční výkonnost, pozici nebo likviditu vládního sektoru. Svojí podstatou se blíží metodologii ESA 95.
³ Zdroj ministerstvo financí, zpráva o pokladním plnění rozpočtu za rok 2006 z ledna 2007.
⁴ Mandatorní výdaje státního rozpočtu jsou složeny z položek, které je stát povinen zajišťovat podle zákona a dále z těch, které vyplývají z jiných právních norem či smluvních závazků. Mimoto existuje nepřímá povinnost státu poskytovat peníze z rozpočtu, která má podobu tzv. quasi mandatorní výdajů.