5.4 Občanská vybavenost a veřejné rozpočty
S tím, jak docházelo ke stěhování obyvatel z Prahy do jejího zázemí, ať už do funkčního regionu nebo rozvojové oblasti, začaly se objevovat problémy související s přílivem obyvatelstva do těchto území. Ze začátku bylo stěhování velmi výrazně selektivní a týkalo se minimálního počtu obcí, přičemž výrazem této migrace v území byly zejména velké vily na rozsáhlých pozemcích. Postupem času se zvýšil počet obyvatel, kteří se začali stěhovat z centra do širšího okruhu obcí zázemí a o problémech souvisejících s jejich přílivem se začalo více hovořit. Mezi důvody zvýšení zájmu o bydlení za městem bylo i zavedení a posléze i relativní dostupnost hypoték. Jedním z problémů obcí, kde dochází k větší změně počtu obyvatel je také zabezpečení základní občanské vybavenosti - přístup do mateřských a základních škol a k praktickému lékaři. K těmto požadavkům posléze přibývá potřeba trávit na území obce volný čas, tzn. spolu s výstavbou domů pro bydlení podporovat i výstavbu dětských hřišť, parků, sportovních areálů atd.
Školská zařízení
V případě, že obec zainvestuje například do nového školského zařízení, je třeba pečlivě zvážit, zda bude dlouhodoběji trvat příliv obyvatel nebo zvýšený přirozený přírůstek a zda tedy budou kapacity školy takové, aby pokryla možné výkyvy v počtech dětí-žáků. V případě špatného odhadu budoucí situace se může stát, že v období, kdy dochází k přílivu obyvatel a dětí do obce, je zvýšená kapacita dobře využita, ale později již nemusí být o místa v mateřské nebo základní škole zájem. Podobná situace nastala v poslední době např. v Praze. V letech nepříznivého demografického vývoje byla místa ve školách rušena z důvodu malého počtu dětí, v posledních letech se naopak počty dětí zvyšují a mateřských škol je nedostatek. U kapacit základních škol je třeba počítat také s tím, že do druhého stupně postoupí pouze část žáků, někteří žáci mohou přejít na jiné typy škol, např. víceletá gymnázia (Kačerová, Langhamrová, Fiala, 2007).
Hlavní pozornost v hodnocení občanské vybavenosti ve školství je věnována školám mateřským a základním (první a druhý stupeň). Do ostatních škol vyšších stupňů již děti mnohem více dojíždějí a pro to, aby bylo vhodné umístit do obce střední školu, již musí mít „střediskový“ význam. Počty škol se příliš nemění, ke změnám dochází na úrovni počtu tříd a zejména počtu žáků. Počet tříd se ve sledovaném období let 2000 až 2006 shodně ve všech územích zvýšil pouze v mateřských školách. Ve školách, kde je k dispozici pouze 1. stupeň základní školy, se počet tříd snížil. Pouze v případě tříd ve školách s prvním i druhým stupněm je rozdílný vývoj mezi funkčním regionem a rozvojovou oblastí na jedné straně a ostatními územími na straně druhé. Ve funkčním regionu (bez Prahy) došlo ke zvýšení počtu tříd o 45, v rozvojové oblasti o téměř 20.
Tab. 5.4.1 Změny počtu dětí ve školách mezi lety 2000 a 2006 (v %, 2000 = 100 %)
Zdroj dat: ÚIV
Co se týče celkového počtu dětí ve školách, výrazně se zvýšil pouze v mateřských školách a to nejvíce ve funkčním regionu a rozvojové oblasti o 17 resp. 14 procent.
To souvisí právě se stěhováním dětí s rodiči do funkčního regionu a v menší míře do rozvojové oblasti. Vzhledem k tomu, že děti jsou do mateřské školy přijímány většinou v rozmezí věku 4-6 let a přirozený přírůstek ve funkčním regionu a rozvojové oblasti se začal projevovat až v roce 2004 resp. 2005, zvýšení počtu dětí ve školkách lze přičíst ve větší míře na vrub migraci než příznivému vývoji porodnosti v posledních letech. Ten se projeví až po oněch 4-6 letech, tedy od roku 2008 dále. V obcích funkčního regionu a v menší míře také rozvojové oblasti bude docházet k souběhu dvou procesů, které působí na enormní zvýšení počtu dětí – stěhování rodin v produktivním věku s dětmi a dále zvýšená porodnost v posledním období. To znamená větší zatížení kapacit nejprve mateřských škol a později základních škol.
Snížení počtu dětí-žáků na základních školách, ať už prvním nebo druhém stupni jde na vrub věkovému složení v území a demografickému vývoji v minulých letech. Lze předpokládat, že tento trend snižování počtu dětí v základních školách bude narušen, neboť do věku prvního stupně základní školy budou postupně dorůstat zvýšené počty dětí navštěvujících v posledních letech školy mateřské. Tento předpoklad však může ovlivnit ještě jedna skutečnost. Do základní školy již mohou rodiče své děti nechat dojíždět samotné, proto je možné, že budou vybírat spíše základní školy v Praze a nárůst počtu dětí se v zatížení základních škol v obcích v okolí Prahy neprojeví.
Ve funkčním regionu se zvýšil počet obcí, kde se vyskytuje alespoň jedna mateřská škola a alespoň jedna základní škola pro 1.-9. třídu, naopak se snížil výskyt obcí, kde se vyskytuje alespoň jedna základní škola pro 1.-5. třídu. V území mimo tento funkční region situace vypadá jinak, snížil se počet obcí, které měly alespoň jednu MŠ i ZŠ (oba stupně).
Podobně jako ve funkčním regionu, také v rozvojové oblasti došlo ke zvýšení počtu obcí s MŠ a ZŠ pro 1.-9. třídu, naopak mimo toto území došlo ke snížení počtu obcí, kde se ještě v roce 2000 vyskytovaly všechny tři typy škol. V Praze, kde hodnotíme změnu vybavenosti školskými zařízeními za MŠ a za ZŠ celkem (tedy nikoliv v členění na první a druhý stupeň), došlo pouze v jedné počtem obyvatel malé městské části k tomu, že zde byla zrušena mateřská i základní škola.
V Praze se ještě zmíníme o změnách v počtech škol. Pouze v pěti městských částech došlo ke zvýšení počtu mateřských škol a v jedné městské části ke zvýšení počtu základních škol. Naopak úbytek byl mnohem výraznější než přírůstek počtu škol. Počet mateřských škol se snížil v jedenácti městských částech a ve 14 městských částech se snížil počet základních škol. Nejvíce mateřských škol ubylo na Praze 5, nejvíce základních škol také na Praze 5 a dále na Praze 4.
Zdravotnická zařízení
Pokud je diskutována občanská vybavenost území v okolí Prahy v souvislosti s nárůstem počtu obyvatel, nelze opomenout ani oblast zdravotnictví. Tím, jak se zvyšují počty obyvatel v okolí Prahy, zvyšují se také potenciální počty pacientů. Zejména v případě dětí (a jejich matek) s ohledem na omezenou mobilitu je třeba zajistit dostupnost základní lékařské péče. Je však zřejmé, že ve všech obcích funkčního regionu i rozvojové oblasti nemohou být přítomny ordinace praktických lékařů. Každá ordinace má spádovou oblast a tak i přítomnost ordinace lékaře je opět stejně jako v případě škol vázána na určitou střediskovost obce.
Zdrojem pro porovnávání údajů o zdravotnictví je Ústav zdravotnických informací a statistiky ČR (ÚZIS). V úvodu se zaměříme na celkové počty lékařů8) , ve státních i nestátních zařízení jak v rezortu ministerstva zdravotnictví, tak i za ostatní rezorty9) . Vliv na vypovídací schopnost dat má však metodická změna od roku 2007, od kdy jsou do celkového počtu lékařů započteni i smluvní pracovníci. Další okolností je fakt, že zejména větší zdravotnická zařízení mají širokou působnost, mnohdy pro celé okresy, v Praze se pak vyskytují některá specializovaná pracoviště, která jsou svou působností celostátní. Proto je v některých případech zbytné sledovat změny v počtu lékařů na nižších úrovních.
8) v přepočtených počtech – tzn. počty pracovníků přepočtené podle délky jejich úvazku na plnou pracovní dobu. V některých případech je používána zkratka FTE (full time equivalent)
9) rezorty Ministerstva vnitra, Ministerstva obrany a Ministerstva spravedlnosti
Například v Praze je pět největších nemocnic soustředěno do pěti městských částí, přičemž v těchto pěti zařízeních bylo v roce 2007 hospitalizováno celkem 244,7 tisíc pacientů, což je 72 % z celkového počtu hospitalizovaných v Praze. Jedná se (v pořadí podle počtu hospitalizací) o FN Motol, VFN na Karlově náměstí, FN Na Bulovce, FN Thomayerova a FN Královské Vinohrady. Zde je také soustředěn velký počet lékařů. Členění nemocnic podle městských částí či území malé rozlohy nemá vypovídací schopnost, protože i když je nemocnic na daném území malý počet, často mohou pokrývat velmi širokou spádovou oblast. V Praze je celkem 28 nemocnic, ve Středočeském kraji pak 25.
Pro hodnocení dostupnosti lékařské péče se pak často používá ukazatel počtu lékařů na počet obyvatel. Nás bude zajímat vývoj počtu lékařů na 10 000 obyvatel mezi lety 2002 a 2007. Ve většině okresů Středočeského kraje, stejně jako v Praze, se celkový počet lékařů v relativním vyjádření zvýšil, pouze ve 4 okresech došlo k poklesu. Nejméně lékařů je v okresech Praha-východ a Praha-západ, což odpovídá tomu, že jsou tyto oblasti spádové směrem k Praze. V Praze-východ se počet lékařů relativně dokonce snížil.
Naopak, počet praktických lékařů pro dospělé a pro děti a dorost, se ve většině okresů mírně snížil, pouze v Praze zůstal stabilní. Největší snížení počtu praktických lékařů pro dospělé byly zaznamenány v okrese Beroun a Praha-východ, počet praktických lékařů pro děti a dorost se snížil nejvíce v okresech v bezprostředním zázemí Prahy (Praha-východ a Praha-západ).
Tab. 5.4.2 Lékaři v samostatných ambulantních zařízeních v Praze a okresech Středočeského kraje na 10 000 obyvatel
Zdroj dat: ÚZIS
Pozn.: lékaři v samostatných ambulantních zařízeních celkem, včetně zubních lékařů, přepočtené počty, podle územní struktury daného roku, v roce 2007 včetně smluvních pracovníků
Z toho lze vyvodit několik poznatků: i přes výrazný růst počtu obyvatel v zázemí Prahy je vidět, že počty praktických lékařů zůstávají stabilní, respektive spíše mírně klesají a to jak v zájmovém území, tak mimo něj. Je to dáno celkovým vývojem ve zdravotnictví, ale pravděpodobně také tím, že zájem je především o lékaře na odborných pracovištích. Je možné, že existuje vysoká dojížďka za praktickými lékaři do místa původního bydliště v Praze a tak se počty lékařů v okolí Prahy příliš nezvyšují. Dospělí jsou více mobilní skupinou populace, takže dostupnost lékaře v místě bydliště je důležitější spíše pro dětskou složku populace. Vážnější zdravotnické úkony jsou soustředěny do Prahy, resp. velkých měst s nemocnicí a to se nezmění ani s přesunem obyvatel za hranice Prahy.
Fakt, že počty praktických lékařů zůstávají stabilní, případně klesají, ilustrují i data o počtech samostatných ordinací praktického lékaře.
Tab. 5.4.3 Změna počtu samostatných ordinací praktického lékaře mezi lety 2000 a 2007
Zdroj dat: ÚZIS
Počty samostatných ordinací praktických lékařů obcí Středočeského kraje ve funkčním regionu i rozvojové oblasti poklesly bez ohledu na to, zda se jedná o lékaře dětského či pro dospělé. Nejvíce se snížily počty ordinací pro děti a dorost, což může být důsledek nepříznivého demografického vývoje předchozího období. Počty ordinací se mohou změnit s určitým zpožděním po změně demografického vývoje.
Veřejné rozpočty
V souvislosti s hodnocením územních rozpočtů je třeba nastínit některé činitele, které omezují možnost analýzy: Rozpočty a jejich struktura se mohou měnit se změnou územní správy – v souvislosti se vznikem obcí s rozšířenou působností došlo k přesunu financí na úroveň obcí tak, aby mohly zajišťovat výkon přenesené působnosti. To je jeden z důvodů, proč je jako hodnocené období zvolen rok 2003 až 2008. Vliv na celkový rozpočet obce má také nastavená dotační politika státu, aktivita obce při získávání prostředků z Evropské unie ale také nastavení daňové soustavy (jak vysoké daně platí jednotlivé skupiny obyvatel), její případné změny a daňové určení (kdo je příjemcem výnosů z jednotlivých daní).
Obce mají v zásadě 4 skupiny příjmů: daňové (např. daň z příjmu fyzických osob, daň z příjmu právnických osob, spotřební daň, poplatky, daně z majetku), nedaňové (např. příjmy z vlastní činnosti – služby, školné), kapitálové (např. z prodeje investičního majetku – pozemky nemovitosti) a dotace. Ve výdajích je nejdůležitější se zmínit o základních dvou skupinách – běžné výdaje (např. platy, nákup zboží, potravin, vody, energie, výdaje na sociální dávky a zajištění dopravní obslužnosti) a kapitálové výdaje (např. pořízení majetku).
Problematika veřejných rozpočtů v souvislosti se změnami počtu obyvatel na území obcí je poměrně složitá. Tím, jak se mění počty obyvatel žijící na daném území, mění se logicky také fyzické prostředí obce – staví se nové byty a domy, v případě enormního nárůstu počtu obyvatel se staví nová zařízení občanské vybavenosti, například mateřské nebo základní školy, zařízení technické vybavenosti – nové čističky odpadních vod, chodníky, silnice, veřejná osvětlení atd. To vše se projeví v rozpočtu obce. Pokud dojde k přestěhování občana a jeho přihlášení k trvalému pobytu v nové obci, dochází také k tomu, že daně, které platí, jsou odváděny do obce, kde má trvalý pobyt.
Daňové příjmy v současnosti tvoří více než 50 % příjmů obce. To, kolik finančních prostředků dostane obec do rozpočtu (kromě dotací a prostředků z EU), stanovuje zákon o rozpočtovém určení daní10) , který určuje, kolik procent z vybraných daní dostane obec. Na centrální úrovni se tedy přerozdělí jednotlivé druhy daní, podle toho, o jaký druh daně se jedná. V současnosti je obcím přerozděleno 21,4 % celostátního výnosu daně z přidané hodnoty, 21,4 % daně z příjmu právnických osob, stejný podíl daně z příjmu fyzických osob (FO) vybírané srážkou, 30 % daně z příjmu FO z podnikání (podle trvalého bydliště podnikatele) a 21,4 % daně z příjmu FO ze závislé činnosti. Tyto příjmy jsou rozděleny obcím podle kritérií katastrální výměry obce, počtu obyvatel v obci a násobků postupných přechodů (koeficient, který bere v potaz velikostní skupinu obce tak, aby mezi jednotlivými obcemi na hranicích velikostních kategorií nebyly velké rozdíly v příjmech ze státního rozpočtu). 1,5 % část daně z příjmu FO ze závislé činnosti je rozdělováno na základě počtu zaměstnanců s místem výkonu práce v obci.
10) zákon č. 243/2000 Sb., poslední novela č. 377/2007 Sb.
Při analýze územních rozpočtů obcí v okolí Prahy jsou často sledovány daňové příjmy rozpočtů a to zejména daňové příjmy fyzických osob. To souvisí s tím, že když dojde k přestěhování resp. přesněji k přestěhování s následnou změnou trvalého pobytu do obce pobytu, obec s každým trvale přihlášeným obyvatelem získá do rozpočtu část daní, které osoba odvádí. Co se týče daně z příjmu fyzických osob z podnikání11) , její část dostává obec podle trvalého bydliště podnikatele.
11) přesněji daň z příjmu ze samostatné výdělečné činnosti
Graf č. 5.4.1 Struktura daňových příjmů obcí (průměr let 2003 – 2008)
Zdroj dat: MF ČR
V daňových příjmech obcí funkčního městského regionu v průměru let 2003-2008 tvořily největší část daně z příjmu fyzických osob (30 %) a dále daň z přidané hodnoty (27 %) a daň z příjmu právnických osob (24 %). Daň z nemovitosti, daně a poplatky z vybraných činností a služeb a ostatní daně tvořily celkem cca 20 % daňových příjmů. Podobná struktura daňových příjmů byla zjištěna také v případě obcí Středočeského kraje jako celku, kde však menší podíl představovaly daně z příjmů fyzických osob a naopak větší podíl daň z přidané hodnoty.
Celkové daňové příjmy, které připadají na jednoho obyvatele v období let 2003 až 2008 mírně rostly, zatímco v případě daní z příjmů fyzických osob tato hodnota kolísá, resp. stagnuje. Jak u celkových daňových příjmů, tak u daňových příjmů fyzických osob se neprojevuje rozdíl mezi funkčním územím a rozvojovou oblastí na jedné straně a ostatním územím na straně druhé. V průměru let 2006-2008 připadá na jednoho obyvatele ve funkčním regionu 9,8 tisíc Kč daňových příjmů, v rozvojové oblasti 9,9 tis. Kč a mimo tyto oblasti je to shodně 10 tisíc Kč. Oproti průměru předcházejícího období 2003-2005 jde o mírný nárůst těchto příjmů.
Další složka rozpočtu obcí, která je často sledována, jsou kapitálové výdaje. Mezi kapitálové výdaje patří například pořízení nehmotného a hmotného majetku (budovy, stroje, přístroje, dopravní prostředky), pozemky, ale také např. nákup akcií nebo investiční dotace podnikatelským subjektům. Kapitálové výdaje jsou obecně považovány za výdaje investiční. Ukazují na investiční aktivitu v obci, tedy vydávání finančních prostředků např. na výstavbu občanské a technické vybavenosti (škola, chodníky, hřiště, veřejné osvětlení, čistička odpadních vod atd.). Druhou stranou jsou pak kapitálové příjmy, mezi které patří např. příjmy z prodeje pozemků, nemovitostí, příspěvky na investice atd. Zejména v souvislosti s bytovou výstavbou v zázemí Prahy byl často diskutován způsob prodeje pozemků developerským firmám a příjmy obcí z těchto prodejů.
Pokud porovnáme průměr let 2003-2005 a 2006-2008, kapitálové výdaje na jednoho obyvatele jsou hned po Praze (rozpočet Magistrátu hl. m. Prahy) nejvyšší ve funkčním městském regionu. Praha však kromě funkcí, které plní jako obec a kraj, zajišťuje jako hlavní město České republiky také funkce pro celé území státu a jeho obyvatele. Zde dosáhly kapitálové výdaje průměrné hodnoty 15,3 tis. Kč na obyvatele za roky 2003-2005 a za období 2006-2008 byl tento průměr mírně vyšší – 16,2 tis. Kč. Na území funkčního městského regionu (bez Prahy) byly kapitálové výdaje na úrovni 8,3 tis. Kč resp. 7,6 tis. Kč. Naopak v území mimo tento region byly kapitálové výdaje cca o 2 tisíce Kč na obyvatele nižší. Pokud porovnáme kapitálové výdaje na obyvatele v rozvojové oblasti a mimo ni, zde není rozdíl patrný, úroveň výdajů je přibližně stejná.
Podíl kapitálových výdajů na výdajích celkových je pak nejvyšší ve funkčním městském regionu, kde jsou průměrné hodnoty let 2003-2004, 2005-2006 a 2007-2008 ve všech případech dokonce vyšší než v Praze celkem (výdaje Magistrátu hl. m. Prahy). V jednotlivých letech období 2003 až 2008 se jejich podíl pohyboval od cca 34 % po 53 %, u rozvojové oblasti to bylo 30 až 40 %, mimo tato území představovaly kapitálové výdaje na výdajích celkem 28 až 37 % resp. 28 až 40 %. Celková průměrná hodnota podílu kapitálových výdajů všech obcí v ČR (není nijak zohledněn rozdílný význam obcí z hlediska velikosti a zajišťování jiných druhů funkcí u malých obcí a velkých měst) se v letech 2003 až 2008 pohybovala cca na úrovni průměru území Středočeského kraje mimo funkční městský region - 28 až 33 %.
Pro lepší představu o tom, jaký byl vývoj podílu kapitálových výdajů na celkových výdajích v obcích, je vhodné porovnat různé skupiny obcí podle vývoje počtu obyvatel na jejich území mezi lety 2000 až 2008. V následující pasáži byly obce Středočeského kraje rozděleny do čtyř skupin12) , nepřihlíželo se na jejich příslušnost či nepříslušnost do funkční (FUR) nebo rozvojové oblasti (OB1).
12) Pokud seřadíme obce Středočeského kraje podle změny počtu obyvatel mezi lety 2000 a 2008, do první kategorie s poklesem počtu obyvatel patří 15 % obcí, do druhé kategorie se stagnujícím počtem obyvatel pak 2 % obcí. Třetí kategorií jsou obce s růstem počtu obyvatel do hodnoty 150 % (74 % obcí) a poslední kategorií jsou obce, kde se počet obyvatel zvýšil o více než 150 %. Těchto obcí je 8 %.
Tab. 5.4.4 Podíl kapitálových výdajů na výdajích celkem podle vývoje počtu obyvatel v obci *
Zdroj dat: MF ČR
* obce Středočeského kraje, bez ohledu na příslušnost do FUR či OB1, podle vývoje počtu obyvatel mezi lety 2000 a 2008
Při hodnocení časového vývoje podílu kapitálových výdajů na celkových je třeba mít na zřeteli zejména nárazovost některých investic a tím pádem výkyvy v rozpočtech podle toho, v jakém roce byla investice uskutečněna. Např. pokud v některé obci dojde k výstavbě školy, zvýší se v určitém roce velmi významně podíl kapitálových výdajů na celkových, ale v roce příštím již je zaznamenán pokles tohoto podílu. I přes toto a další omezení vypovídací schopnosti tohoto ukazatele jsou zřetelné rozdíly ve výši kapitálových výdajů a zejména jejich podílu na výdajích celkem v závislosti na růstu počtu obyvatel. V obcích, kde došlo k růstu počtu obyvatel o více než polovinu bylo také nejvyšší zastoupení kapitálových výdajů na výdajích celkem.
Z celkového počtu obcí, kde došlo k růstu počtu obyvatel větším než 150 % a průměrná hodnota kapitálových výdajů těchto obcí v období 2003-2008 je téměř 50 %, patří do funkčního městského regionu 80 %. 20 % obcí Středočeského kraje pak náleželo mimo funkční region. Vysoký podíl kapitálových výdajů se týká tedy zejména obcí z funkčního regionu.